Autor: Lyra Jakulevičienė, profesor Wydziału Prawa Uniwersytetu Michała Römera

Jeszcze kilka miesięcy temu wszyscy mówiliśmy o migrantach, którzy przybyli przez Białoruś, z których ponad 4 tysiące złożyło wnioski na Litwie. Te liczby wydawały nam się wtedy duże. Dziś, zaledwie kilka tygodni po agresji Rosji na Ukrainę, na Litwę przybyło już ponad 10 tys. uchodźców wojennych, choć faktyczna liczba może być znacznie wyższa. Według Organizacji Narodów Zjednoczonych w wyniku trwającej wojny Ukrainę opuściło już ponad 2 miliony osób.

Minęło już pół roku od momentu, gdy z terytorium Białorusi na Litwę przybyły osoby ubiegające się o azyl. Dlatego też, jeśli chodzi o wymogi dotyczące traktowania uchodźców w świetle prawa międzynarodowego, w pierwszej kolejności należy wymienić zasadę niedyskryminacji.

Innymi słowy, uchodźcy określonej narodowości, z określonego kraju, nie mogą być traktowani gorzej lub lepiej. Wszyscy oni powinni podlegać tym samym standardom przyjęcia. Sytuacja może się różnić pod pewnymi względami tylko wtedy, gdy państwa mają do czynienia z masowym napływem, dlatego warto omówić zwykłą sytuację przyjmowania uchodźców oraz przypadek masowego napływu z danego państwa lub regionu.

Kluczowe zobowiązania dotyczące traktowania osób ubiegających się o azyl

Pierwszym priorytetem jest ochrona osoby przybywającej na Litwę przed wydaleniem. Do czasu wyjaśnienia przyczyn, dla których taka osoba opuściła swój kraj i przebywa na Litwie, nie można jej odesłać tam, skąd przybyła. Ochrona przed wydaleniem w prawie międzynarodowym obejmuje również sytuacje, w których dana osoba nie została jeszcze wpuszczona na terytorium państwa, jeśli takie niewpuszczenie oznaczałoby jej wydalenie do niebezpiecznego państwa.

Z punktu widzenia tego obowiązku nie ma znaczenia, czy dana osoba wjechała legalnie czy nielegalnie. Ponieważ uchodźcy z przyczyn obiektywnych zazwyczaj nie posiadają dokumentów tożsamości, prawo międzynarodowe uznaje, że nie powinni być karani za nielegalny wjazd.

Chociaż nie wiemy jeszcze, czy osoba ubiegająca się o azyl jest faktycznie uchodźcą, to zakaz wydalania pozwala nam szczegółowo zbadać, czy taka osoba nie potrzebuje ochrony. Ponieważ każdy przypadek uchodźcy jest indywidualny, nie można obiektywnie stwierdzić, czy dana osoba jest uchodźcą, czy po prostu migrantem, tylko na podstawie nazwy kraju, z którego przybyła, lub ogólnych informacji o sytuacji w tym kraju. Ustalenie, czy dana osoba potrzebuje ochrony, może nastąpić jedynie w drodze obiektywnej i szczegółowej procedury, która w praktyce krajów europejskich trwa zwykle od 3 miesięcy do nawet kilku lat. W trakcie rozpatrywania wniosku o azyl osoba ta nazywana jest osobą ubiegającą się o azyl. Chociaż uznaje się, że niektóre wnioski o azyl mogą być rozpatrywane szybciej, procedura azylowa przyniesie obiektywny rezultat tylko wtedy, gdy poświęci się wystarczająco dużo czasu na zbadanie indywidualnej sytuacji. Dlatego też skrócone rozpoznanie wniosku nie powinno budzić podziwu, zwykle balansuje ono na granicy badania tendencyjnego i niepełnego, a ryzyko takiego badania to błędny wynik, który przysporzy więcej problemów niż korzyści dla państwa.

Poza wymogami prawnymi dotyczącymi traktowania uchodźców istnieje również obowiązek zadbania o dobrostan takiej osoby. Podczas rozpatrywania wniosku osoby o azyl jest jej zapewnione wsparcie, takie jak: zakwaterowanie, pomoc w zaspokojeniu podstawowych potrzeb, usługi medyczne, edukacja itp.

Przez długi czas Litwa była jednym z niewielu krajów, które nie pozwalały osobom ubiegającym się o azyl na pracę. Obecnie prawo do pracy przyznawane jest po 6 miesiącach od złożenia wniosku o azyl, jeśli decyzja w sprawie wniosku jest jeszcze w toku. Dzięki tej opcji uchodźcy mogą przyczynić się do własnego utrzymania, a nie tylko korzystać ze środków publicznych.

Zobowiązania państwa

Nasze, jako kraju, zobowiązania dotyczące traktowania uchodźców są określone przez traktaty międzynarodowe Litwy, prawo Unii Europejskiej i oczywiście przez prawo krajowe, które nie może być sprzeczne z międzynarodowymi zobowiązaniami Litwy. Na przykład zasada non-refoulement (zakaz wydalania) jest zapisana w Konwencji ONZ dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. oraz w Karcie praw podstawowych UE. Europejska Przed wydaleniem do krajów, w których istnieje ryzyko tortur lub innego nieludzkiego traktowania chroni również Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) i jej Czwarty Protokół.

Należy zauważyć, że w szczególności art. 3 EKPC nie przewiduje żadnych wyjątków, tak więc nawet w stanie wyjątkowym nie można wydalić osoby do kraju zagrożenia. Chociaż osoby ubiegające się o azyl i uchodźcy nie są bezpośrednio wymienieni w tej konwencji, to jako cudzoziemcy przebywający na terytorium Litwy lub od pierwszego zetknięcia się z władzami litewskimi podlegają prawom w niej zapisanym.

Szczególne znaczenie dla osób ubiegających się o azyl mają gwarancje zawarte w EKPC dotyczące wolności od zatrzymania: osoba nie może zostać zatrzymana, jeśli nie ma do tego podstawy prawnej lub takie zatrzymanie nie jest konieczne lub proporcjonalne, lub mogą zostać zastosowane łagodniejsze środki lub zatrzymanie trwa zbyt długo. Należy zauważyć, że w niektórych krajach przepisy nie określają zakwaterowania osób ubiegających się o azyl w określonych miejscach jako zatrzymania lub nie podejmuje się decyzji o zatrzymaniu. Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie orzeka w oparciu o rzeczywistą sytuację danej osoby, dlatego w przypadku dotkliwych ograniczeń swobody poruszania się wielokrotnie uznawał tzw. zakwaterowanie za de facto zatrzymanie. Konwencja przewiduje również prawo odwołania się do niezależnej instytucji (sądu) od decyzji instytucji państwowej dotyczącej uchodźcy; ochronę rodziny, która obejmuje prawo do połączenia się z członkami rodziny, którzy pozostali w innym kraju, jeśli kraj azylu jest jedynym miejscem, w którym rodzina mogłaby bezpiecznie żyć razem.

Na całym świecie ponad połowa uchodźców to dzieci. Wszystkie dzieci, niezależnie od tego, czy są migrantami czy nie, są objęte Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka, która przewiduje dodatkowe zabezpieczenia: dziecko może być zatrzymane ze względów imigracyjnych tylko w ostateczności, chociaż Komitet, który monitoruje wdrażanie Konwencji, uznał ostatnio, że zatrzymanie dziecka ze względów imigracyjnych nie powinno być w ogóle stosowane, ponieważ nie jest zgodne z zasadą najlepszego interesu dziecka, która musi przyświecać każdej decyzji podejmowanej w odniesieniu do dziecka.

Sposób, w jaki musimy przyjmować osoby ubiegające się o azyl, gdy wciąż czekają na decyzję o azylu, szczegółowo reguluje również Unijna dyrektywa z 2013 r. w sprawie norm dotyczących przyjmowania (nr 2013/33/WE). Dyrektywa ustanawia obowiązek zapewnienia osobom ubiegającym się o azyl zakwaterowania, wyżywienia, odzieży, opieki zdrowotnej, edukacji dla nieletnich oraz dostępu do zatrudnienia, informacji, dokumentacji, dostępu do tłumacza, prawnika itp. Szczególną uwagę zwraca się na szczególnie narażone grupy osób ubiegających się o azyl, zwłaszcza małoletnich bez opieki i ofiary tortur. Państwa są zobowiązane do oceny stopnia narażenia osoby na zagrożenia i w razie jego stwierdzenia do zapewnienia dodatkowych środków (np. tymczasowej opieki, środków rehabilitacji itp.). Te zasady traktowania osób ubiegających się o azyl są również zapisane w naszym prawie krajowym.

Szczególne procedury dotyczące sytuacji masowego napływu w UE

Co do zasady, rozpatrzenie wniosku o azyl wymaga czasu. Jednak w przypadku masowego napływu osób ubiegających się o azyl z danego kraju lub regionu można zastosować specjalną procedurę, zwaną ochroną tymczasową. Będzie ona stosowana w przypadku uchodźców z Ukrainy.

Oznacza to, że obywatele Ukrainy nie będą musieli czekać na rozpatrzenie swoich wniosków o azyl, lecz otrzymają ochronę natychmiast, przy założeniu, że przybywają z uzasadnionych powodów. Ochrona oznacza roczne zezwolenie na pobyt oraz wynikające z niego prawa i obowiązki. Jest to decyzja podjęta na szczeblu Unii Europejskiej.

Innymi słowy, na początku marca tego roku Rada Unii Europejskiej uruchomiła dawno zapomniany instrument: dyrektywę UE w sprawie tymczasowej ochrony (nr 2001/55/WE). Dyrektywa ta, która dotyczy sytuacji, w których dochodzi do masowego napływu osób ubiegających się o azyl z danego kraju lub regionu, została przyjęta w 2001 roku i nigdy nie była stosowana.

Zgodnie z tą dyrektywą istnieją dwa etapy uruchomienia tymczasowej ochrony uchodźców. Najpierw Rada UE musi stwierdzić masowy napływ, a następnie instytucje państw UE podejmują decyzję o udzieleniu ochrony czasowej. 4 marca tego roku Rada UE uznała, że mamy do czynienia z masowym napływem osób ubiegających się o azyl z Ukrainy. W związku z tym wszystkie państwa członkowskie UE muszą zapewnić tymczasową ochronę ukraińskim uchodźcom. Na Litwie, po stwierdzeniu przez Radę UE masowego napływu uchodźców, decyzję o uruchomieniu tymczasowej ochrony podejmuje rząd na polecenie ministra spraw wewnętrznych (art. 92 ust. 1 Ustawy o statusie prawnym cudzoziemców), ale do 11 marca taka decyzja jeszcze nie zapadła.

Unijna dyrektywa o ochronie czasowej stanowi, że osoby, które otrzymały taką ochronę mają prawo do otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy (na okres od 1 do 3 lat), prawo do pracy, wsparcie na zakwaterowanie oraz pomoc socjalną i finansową, dostęp do opieki zdrowotnej, a w przypadku małoletnich – prawo do edukacji. Jeśli członkowie tej samej rodziny przebywają w różnych krajach UE lub jeśli niektórzy członkowie rodziny nie są jeszcze w UE, muszą mieć zapewnione prawo do łączenia się rodzin w tym samym kraju UE.

Tak więc, choć w niektórych przypadkach prawo międzynarodowe zapewnia ochronę uchodźcom w sposób szczególny, to gdy powód wyjazdu osób przybywających w masowym napływie jest całkowicie jasny, należy pamiętać, że potrzeby w zakresie ochrony wszystkich osób ubiegających się o azyl, uchodźców, są bardzo podobne, jeśli nie identyczne, niezależnie od tego, czy uciekają przed wojną, prześladowaniami czy innymi naruszeniami praw człowieka, i dlatego osoby te nie powinny być traktowane w odmienny sposób.

Informacja została przygotowana w ramach realizacji projektów “#NoPlace4Hate: Poprawa reakcji litewskich instytucji na mowę nienawiści”, „#HATEFREE: Wzmocnienie dwustronnej współpracy między Norwegią a Litwą w zakresie zapobiegania mowie nienawiści i promocji równych szans”. Projekt NoPlace4Hate jest częściowo finansowany w ramach programu Unii Europejskiej „Prawa, równość i obywatelstwo” (2014-2020). Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek wykorzystanie dostarczonych informacji. Projekt #HATEFREE jest finansowany przez Mechanizm Finansowy EOG oraz Norweski Fundusz Współpracy Dwustronnej.